La organización territorial de España. Una reflexión sobre el estado de la cuestión y claves para la reforma constitucional

Abstract

En este trabajo se reflexiona con amplia perspectiva histórica sobre la cuestión de la organización territorial del Estado en España hasta desembocar en la situación actual y ofrecer, a la luz de esa evolución, algunas claves para la reforma constitucional en sentido federal que se entiende necesaria en nuestros días. Partiendo de la evidencia de que la respuesta ofrecida por el constitucionalismo histórico español ante la forma territorial del Estado ha sido, como tónica general, la de configurar a España como un Estado unitario, centralizado, simbolizado por la Monarquía, se analizan sumariamente los dos grandes intentos de distinto signo que existieron antes de la Constitución de 1978 para salir del unitarismo y poner en pie modelos de descentralización política. La primera experiencia, de cuño federal, gestada durante la Primera República (1873-1874) se consumió en unos meses sin que pudiera discutirse siquiera el Proyecto de Constitución Federal de 1873, elaborado en el marco de una situación política y social extremadamente convulsa que desembocó en la anarquía del cantonalismo. La segunda, que durante el quinquenio de la Segunda República (1931-1936) ensayó la compatibilidad de un llamado «Estado integral» con la autonomía de las regiones, fue llevada muy parcialmente a la práctica y acabó con la sublevación militar encabezada por el general Franco y la guerra civil (1936-1939). Tras el franquismo y la Transición democrática, la Constitución de 1978 no constitucionalizó un modelo preciso y acabado de descentralización política sino que prefiguró un Estado «descentralizable», abierto a distintas posibilidades, dando curso a un «proceso autonómico» a partir del reconocimiento del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones en su Título Preliminar y el establecimiento de complejas reglas en el Título VIII. La apertura de este proceso fue evolucionando hacia el llamado «Estado autonómico» mediante la práctica política y la doctrina del Tribunal Constitucional, desarrollándose paulatinamente con las técnicas del federalismo y en su campo de atracción hasta configurar un Estado federal en los hechos, aunque con notorias carencias e incoherencias de estructura y funcionamiento. El estado autonómico entró en crisis a partir, sobre todo, de los embates del nacionalismo político en el País Vasco a comienzos de la década de 2000 y especialmente en Cataluña desde mitad de la década pasada hasta la actualidad, momento álgido del desafío secesionista. A lo largo del trabajo se intenta mostrar primero que si bien en 1873, 1931 y 1978 hubo un rotundo rechazo del centralismo y una aspiración indubitada al establecimiento de la autonomía regional bajo distintas formas, no pudo fraguarse en ninguno de estos momentos, por diferentes razones, una neta voluntad constituyente en esta materia que estuviera en condiciones de sostener eficazmente un modelo definido. Se considera que por esta y otras causas la cuestión territorial sigue estando recurrentemente abierta en canal, a la espera de una constitucionalización adecuada que permita vertebrar con la estabilidad necesaria el Estado español. Tras un diagnóstico general del modelo autonómico en su evolución en la órbita del federalismo, se abordan, de acuerdo con este planteamiento, los elementos centrales que se consideran necesarios para una reforma constitucional en clave federal que racionalice un Estado que ya es federal en los hechos y que permita integrar todos los territorios con sus singularidades, dedicando una especial atención a la cuestión catalana en el marco del actual desafío independentista.

In this work we reflect from a broad historical perspective on the question of the territorial organization of the State in Spain leading to the current situation and offer, in light of this evolution, some keys to the constitutional reform in a federal sense that is deemed necessary in our days. Starting from the evidence that the answer offered by the Spanish historical constitutionalism to the territorial shape of the State has been, in general, to configure Spain as a unitary, centralized state, symbolized by the Monarchy, we analyzed the two large and different attempts that existed prior to the 1978 Constitution to emerge from unitarianism and to establish models of political decentralization. The first experience, with a federal character, developed during the First Republic (1873-1874) was consumed in a few months without even being able to discuss the Draft of the Federal Constitution of 1873, elaborated in the context of an extremely convulsive political and social situation that ended in the anarchy of cantonalism. The second, which during the five-year period of the Second Republic (1931-1936) tested the compatibility of a so-called «integral state» with the autonomy of the regions, was taken very partially into practice and ended with the military uprising led by general Franco and the Civil War (1936-1939). After Franco’s regime and the democratic Transition, the Constitution of 1978 did not constitutionalize a precise model of political decentralization but prefigured a «decentralized» State, open to different possibilities, giving way to an «autonomic process» from the recognition of the right to the autonomy of nationalities and regions in their Preliminary Title and the establishment of complex rules in Title VIII. The opening of this process evolved towards the so-called «Autonomous State» through political practice and the doctrine of the Constitutional Court, developing gradually with the techniques of federalism and in its field of attraction until setting up a the facto federal State, although with notorious deficiencies and inconsistencies in structure and functioning. The autonomous state came into crisis starting, above all, from the clashes of political nationalism in the Basque Country in the early 2000s and especially in Catalonia from the middle of the last decade to the present, the height of the secessionist challenge. In the course of this work we try to show that, although in 1873, 1931 and 1978 there was a resounding rejection of centralism and a clear aspiration to establish regional autonomy under different forms, it could not be forged in any of these moments, for different reasons , a net constituent will in this matter that would be able to effectively support a defined model. It is considered that for this and other causes the territorial question is still recurrently open in a channel, pending the appropriate constitutionalization that allows to vertebrate with the necessary stability the Spanish State. Following a general diagnosis of the autonomous model in its evolution in the orbit of federalism, the central elements are considered according to this approach, which are are regarded as necessary for a constitutional reform in a federal key that rationalizes a State that is already federal in the facts and that allows to integrate all the territories with their singularities, devoting a special attention to the Catalan question within the framework of the present independence challenge.