Ordenanzas locales, reserva de ley y reservas democráticas: a propósito de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 28 de mayo de 2003

Abstract

El 28 de mayo de 2003, la Sala Segunda del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Segunda), dictó una sentencia en virtud de la cual la Ordenanza sobre conservación, rehabilitación y estado ruinoso de las edificaciones del Ayuntamiento de Madrid1 era declarada nula de pleno derecho por contrariar la reserva de ley, garantizada por los artículos 33, 53.1 y 103.1 de la Constitución. La sentencia se adentra en una de las cuestiones más espinosas que plantea actualmente el Derecho local español: su sistema de fuentes reglamentarias y la incardinación de éste con el resto del ordenamiento jurídico. En el caso de autos se impugnaba una ordenanza urbanística por carecer de la debida habilitación legal, en tanto afectaba al derecho de propiedad y el legislador autonómico aún no se había pronunciado al respecto. Con un espíritu formalista y sin atención alguna hacia las peculiaridades del sistema local, la sentencia declara la invalidez de los artículos 25 a 32 de la ordenanza, aunque con un destacado voto particular del presidente de la sección, en sentido contrario al postulado por la mayoría. En este breve comentario analizaremos los aspectos más problemáticos de la sentencia, y los confrontaremos con las objeciones democráticas que el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional oponen a las interpretaciones rigoristas como la que muestra el pronunciamiento del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. En nuestra opinión, el sistema de fuentes local debe ser interpretado a la luz del artículo 140 de la CE y de la impronta participativa que inunda la actuación local, dotando a sus máximos actos generales, en este caso las ordenanzas, de una relación especial con las normas con rango de ley. Esta “relación especial” tiene como consecuencia una flexibilización de la reserva de ley, en reconocimiento del factor democrático que destilan las ordenanzas locales. Aunque una flexibilización nunca debería forzar los términos literales de la Constitución, sí permite evitar lecturas formalistas de las reservas legales. En este caso, la flexibilidad nos exige diferenciar la reserva de ley que se dirige a los municipios, y la reserva de ley que vincula a las administraciones del Estado y las autonómicas, en las que el elemento democrático se diluye y sólo queda, en toda su crudeza, la actuación del gubernaculum.