Mecanismos de estabilidad y cambio en las políticas públicas: la política de formación de investigadores en España, 1999-2006

Abstract

Desde que el Ministerio de Instrucción Pública puso en marcha allá por 1901 las primeras pensiones para la ampliación de estudios e investigaciones en el extranjero, la política de fomento de la formación investigadora en España se caracterizaría por el empleo de la ayuda económica (beca o pensión) como instrumento principal. Su uso se fundamentaría en una serie de asunciones, que básicamente concebían la actividad subvencionada como eminentemente formativa y que subrayaban, por otra parte, la necesidad de limitar la intervención de los poderes públicos únicamente a los aspectos externos del proceso formativo (es decir, las condiciones de acceso a la financiación), dejando los internos bajo el control de la profesión científico-académica.

A pesar de que la configuración institucional y el diseño de la política de formación de investigadores experimentarían gran número de cambios durante todo el siglo XX, los elementos antes señalados permanecerían estables en todo momento. A partir de 1999, sin embargo, comenzarían a producirse toda una serie de eventos - iniciados por las protestas y la movilización de miembros del colectivo de investigadores en formación - que acabarían con dicha estabilidad, llevando, en último término, a la eliminación de la utilización de la beca como instrumento en los programas convocados a partir de junio de 2012, de acuerdo con la nueva Ley de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación aprobada en mayo de 2011.

De este modo, algo más de una década después de las primeras acciones de protesta, se había producido una sustantiva reconfiguración del diseño de la política de formación de investigadores en España. El objeto de esta tesis doctoral es, precisamente, la explicación de estos procesos.

Cabe apuntar, no obstante, que el período analizado por esta tesis abarca únicamente hasta la aprobación del Estatuto del Personal Investigador en Formación, en 2006, último cambio sustantivo antes del fin del trabajo de campo, en 2007. Con el fin de completar la visión de todo lo acontecido después, al final de los capítulos se ha incluido un Epílogo en el se ofrece una breve descripción del proceso de elaboración de la mencionada Ley en la parte correspondiente a la regulación de los recursos humanos, donde se incluye el citado cambio.

La tesis se estructura en siete capítulos, un Epílogo, y una sección de Conclusiones. También contiene un resumen en inglés del contenido y las conclusiones.

En el capítulo 1, se exponen la justificación del objeto de estudio, un análisis de los principales conceptos (formación de investigadores, política de formación de investigadores e investigador en formación), así como el diseño de investigación: preguntas (cómo y por qué cambia la política de formación de investigadores en el período considerado); estrategia (estudio de caso), datos, métodos y técnicas utilizados.

En el capítulo 2 se expone el marco teórico de la tesis. El punto de partida es la constatación de la limitación de las herramientas teórico-conceptuales disponibles para el análisis y explicación de las dinámicas de cambio en las políticas y, más específicamente, de los tres principales enfoques teóricos en la literatura: -el de las 'corrientes múltiples' de John Kingdon, -el 'marco de las coaliciones promotoras', de Sabatier y Jenkins-Smith, -y la 'teoría del equilibrio discontinuo', de Baumgartner y Jones.

Los problemas de estos enfoques se refieren, básicamente, en primer lugar, al carácter incompleto en la especificación de los procesos causales generativos, manifestado en -la escasa atención a los microprocesos, -el tratamiento excesivamente genérico de las instituciones y -la débil articulación teórica de las relaciones entre el subsistema y su entorno (o relaciones trans- o inter-subsistémicas).

El segundo problema sería la diferente y confusa especificación que estos enfoques de referencia hacen del explanandum (esto es, qué cambia o permanece estable cuando las políticas cambian o permanecen estables); y el tercero de los problemas, se referiría al alcance limitado de las explicaciones desarrolladas por cada marco teórico - particularmente en relación con la tendencia a privilegiar determinados vectores causales, y un tratamiento inadecuado del tiempo.

A partir de este análisis, en el resto del capítulo 2 se propone un marco teórico-conceptual sintético que, aprovechando los avances de los enfoques de referencia, permita superar los mencionados problemas. Como esqueleto conceptual se toma el marco para el análisis y desarrollo institucional (IAD), elaborado por Elinor Ostrom y sus colegas. Este marco permite resolver los problemas mencionados de la escasa atención a los microprocesos y al papel de las instituciones, así como ofrecer una adecuada especificación de las relaciones entre el subsistema y su entorno.

En cuanto al problema del explanandum, el marco teórico-conceptual propuesto se centra en el diseño de la política, entendido como un conjunto de componentes interrelacionados, observables empíricamente en los documentos legales que contienen la política y las prácticas de aquéllos que las implementan (Schneider e Ingram 1997). Esos componentes incluirían: metas o problemas a resolver por la política, poblaciones objetivo, estructuras y agentes de implementación, instrumentos, reglas, justificaciones y asunciones.

En cuanto al problema de la parcialidad de las explicaciones ofrecidas por los enfoques de referencia, el marco teórico-conceptual identifica una tipología de mecanismos causales, que darían cuenta tanto de la estabilidad como del cambio en las políticas públicas. Estos mecanismos constituyen las piezas básicas que permitirán el análisis de secuencias empíricas más complejas.

El primero de los mecanismos de estabilidad la retroalimentación negativa institucionalmente inducida se basaría en la capacidad de la imagen positiva de la política y de la estructura institucional del subsistema, para proteger a éste de cualquier intento de cambio en el diseño de la política que chocase con las preferencias de los actores que dominan el subsistema.

Por su parte, en el otro mecanismo de estabilidad - la retroalimentación positiva institucionalmente inducida - la estructura institucional del subsistema y el diseño de la política, se encargarían de producir los incentivos necesarios para que los participantes prefiriesen el mantenimiento del statu quo frente al cambio.

En cuanto a los mecanismos de cambio, se distinguen tres. El primero es el de cambio endógeno, donde la alteración del diseño de la política obedece a procesos y decisiones que suceden exclusivamente dentro del subsistema. El detonante de este mecanismo sería la insatisfacción de los participantes con el funcionamiento de la política. Las alternativas serían resultado de procesos de ajuste y aprendizaje, si bien su implementación dependería de factores políticos e institucionales.

Por su parte, el mecanismo de cambio por expansión del conflicto se activaría en aquéllas situaciones en las que el cambio endógeno no es factible - bien porque los promotores no tienen acceso al núcleo de decisión del subsistema, o porque, pese al acceso, el cambio no es consentido por los actores dominantes. En estos casos los promotores tienen como única alternativa buscar aliados fuera del subsistema que puedan presionar sobre los actores dominantes, alterar el equilibrio de poder interno, o desplazar la decisión a otras arenas de acción más favorables al cambio propuesto por los promotores. Para conseguir expandir el conflicto, éstos recurrirían a herramientas tales como la deconstrucción de la imagen positiva de la política, la redefinición de la misma en términos favorables a las preferencias de los proponentes del cambio, o a la movilización para atraer la atención de aliados potenciales fuera del subsistema. Por supuesto, cabe la posibilidad de que los defensores del statu quo también se movilicen para impedir el cambio.

Por último, en el mecanismo de cambio por impactos exógenos, los cambios en el diseño de la política son resultado directo de eventos y decisiones tomadas fuera del subsistema, en otras arenas de acción, que bien alteran directamente el diseño de la política, o bien la composición interna del subsistema.

En los capítulos restantes se demuestra la aplicabilidad de este marco teórico, utilizando para ello el caso de la política de formación de investigadores en España. El capítulo 3 ofrece una reconstrucción del proceso de desarrollo de esta política desde sus orígenes, a principios del siglo XX, hasta el año 2000. El propósito aquí es establecer una base de comparación para evaluar los cambios acontecidos en el período analizado en el estudio de caso.

Dicha base de comparación estaría formada por aquéllos componentes del diseño que permanecerían estables durante más de un siglo. Estos serían: -la justificación centrada en la contribución de la política al desarrollo científico y social del país, -la utilización de la ayuda económica (pensión) como instrumento -en tercer lugar, el establecimiento de mecanismos institucionales de control sobre los beneficiarios, tanto a priori (acreditación de un nivel académico mínimo por parte de los candidatos, proceso selectivo basado en la evaluación de méritos y capacidades), como a posteriori (memoria intermedia o final); -y el predominio de los aspectos informales en el proceso formativo.

Todos estos elementos se asentarían sobre una serie de asunciones estrechamente vinculadas a los presupuestos normativos e institucionales de la ciencia académica, como son: -la autonomía de la profesión científica respecto a la intromisión del poder público en su funcionamiento interno, y, en consecuencia, el control exclusivo de los miembros de la profesión académico-investigadora sobre el proceso formativo -la limitación del papel del Estado a la provisión de recursos económicos e infraestructuras necesarias para la labor investigadora, -una concepción del proceso formativo basada fundamentalmente en la relación aprendiz-maestro; -la condición no profesional del investigador en formación; -y el carácter desinteresado y vocacional de la actividad científica.

El capítulo 3 se cierra con una primera aplicación del marco teórico-conceptual. Por un lado, queda de manifiesto que la estabilidad de estos elementos se explica por la convergencia de los dos mecanismos identificados en el capítulo 2. Por otro, se demuestra que las múltiples alteraciones en el diseño de la política acontecidas a lo largo de un siglo de historia obedecen fundamentalmente a los mecanismos de cambio endógeno, así como a la influencia de impactos exógenos.

Los capítulos 4 a 7 abordan el estudio de caso propiamente dicho, que abarca el período comprendido entre el comienzo de las movilizaciones del colectivo de investigadores en formación, a finales de 1999, y la aprobación del Estatuto del Personal Investigador en Formación (el EPIF), en enero de 2006. Como se ha señalado, la importancia de los cambios acontecidos en este período reside en que afectarían, precisamente, al núcleo de elementos de la política que hasta entonces había permanecido estable y, particularmente, a la utilización de la beca como instrumento, y a la consideración formal de los investigadores en formación como estudiantes.

En su activación, estos cambios seguirán las pautas del mecanismo de expansión del conflicto. Los capítulos 4 y 5 se dedican, precisamente, al análisis de los procesos vinculados a dicho mecanismo. En concreto, el capítulo 4 se ocupa de los momentos previos a su puesta en marcha, esto es, de la emergencia y construcción del problema a partir de las primeras protestas de miembros del colectivo de investigadores en formación durante 1999. La emergencia sería favorecida por un contexto en el que, desde hacía varios años, se venía produciendo una erosión del 'contrato implícito', así como por la cada vez más patente contradicción entre la visión de los investigadores en formación como simples estudiantes, y su papel en el modo de producción científica colectivizada. Éstos definirán el problema en términos sociolaborales, demandando su consideración como personal productivo y reclamando la equiparación de derechos con los demás trabajadores y la sustitución de las becas por contratos laborales. Este proceso desembocará, tras superar los consiguientes problemas de acción colectiva, en la constitución, en abril de 2000, de la Federación de Jóvenes Investigadores-Precarios, la FJI).

Por su parte, el capítulo 5 se centra en la estrategia de expansión del conflicto impulsada por la FJI, y los procesos que llevarían a la entrada del asunto en la agenda de los responsables públicos. El éxito obtenido por la Federación a la hora de captar la atención y el apoyo de los otros actores, en el subsistema o fuera de éste, se explicará por la conjunción de varios factores:

-Por un lado, la habilidad estratégica de la FJI para adaptar su discurso al contexto de recepción en distintas arenas de acción, y hacerlo resonar con las creencias e intereses estratégicos de los potenciales aliados (partidos, investigadores, sindicatos y medios de comunicación)

-Por otro, en la entrada del asunto en la agenda será clave el papel desempeñado por determinados individuos, que actuarán como emprendedores políticos, impulsando la entrada del asunto en las agendas parlamentarias y gubernamentales estatales y autonómicas.

La labor de la FJI y los emprendedores se verá favorecida por un contexto de oportunidad favorable, caracterizado por un creciente interés social, mediático y político sobre la ciencia, y sobre el papel de la I+D+I como elemento clave para promover el desarrollo económico y social.

Y además, la expansión del conflicto fuera del subsistema se verá también favorecida por la permeabilidad intersubsistémica producida por la propia estructura político-institucional del Estado, así como por los vínculos organizacionales internos en los partidos políticos.

El capítulo 6, por su parte, se ocupa, en primer lugar, de los esfuerzos iniciales para contener el conflicto por parte de los gobiernos estatal y autonómicos. Los responsables públicos se opondrían al principio a la pretensión de la FJI de convertir las becas en contratos, desde una perspectiva básicamente conceptual, fundamentada en la visión de los investigadores en formación como estudiantes, posición reforzada por la propia definición jurídica del 'becario'. Para contener el conflicto, se recurriría a diversas tácticas, que abarcarán desde la mejora de elementos del diseño no directamente vinculados a las reivindicaciones de la FJI, (por ejemplo, incremento de los estipendios de las becas), hasta el intento por apuntalar la imagen positiva de la política, pasando por el ataque directo a las pretensiones de la Federación.

Estas medidas de contención del conflicto producirían, sin embargo, consecuencias inesperadas, que influirían de forma decisiva en el desarrollo del proceso. La principal sería la emergencia, en los foros creados por los responsables públicos con el fin de apaciguar simbólicamente las demandas de la FJI, de nuevas alternativas al diseño vigente de la política. En concreto, se propondría -la elaboración de un estatuto regulador de la situación de los investigadores en formación y -la sustitución de las becas por un diseño híbrido de beca y contrato (luego conocido como modelo 2+2), y que acabaría convirtiéndose en punto focal para la solución al conflicto en todo el proceso posterior.

En este sentido, el capítulo 6 también analiza los procesos de difusión de estas alternativas entre los distintos participantes, prestando atención a los cambios resultantes en sus posiciones y a los factores estratégicos, cognitivos e institucionales que median estos procesos de cambio.

El séptimo y último capítulo se centra en el análisis de los procesos que desembocarían en los principales cambios en la política durante el período estudiado, a saber: -la adopción del Estatuto del Becario de Investigación (EBI) en 2003; -la adopción y difusión en alagunas comunidades autónomas a partir de 2002, y hasta 2006, del sistema '2+2' y de otros diseños que superaban la beca como instrumento (como por ejemplo, el 1+3) en Cataluña) -y, por último, la aprobación del Estatuto del Personal Investigador en Formación (EPIF), en 2006.

Cada uno de estos procesos permite demostrar la aplicabilidad del marco teórico-conceptual propuesto - particularmente la posibilidad de explicar secuencias analíticas complejas en las que intervienen los diferentes mecanismos de cambio.

El apartado final de Conclusiones resume los principales hallazgos de la tesis en relación con la aplicación del marco teórico propuesto y su capacidad para solventar las insuficiencias detectadas en los enfoques de referencia, permitiendo al mismo tiempo la explicación tanto de la estabilidad como del cambio en las políticas públicas, y sirviendo de base para construir secuencias causales complejas. Estas conclusiones no se presentan como generalizaciones teóricas, sino como una serie de proposiciones inferidas de la interacción entre el marco teórico y su aplicación en el estudio de caso, destinadas a ser testadas en estudios subsiguientes.

En cuanto a la explicación de estabilidad, únicamente considerada explícitamente por la teoría del equilibrio discontinuo, se ha mostrado la complementariedad de los dos mecanismos identificados (los de retroalimentación positiva y negativa institucionalmente inducidas). Las políticas no permanecerían estables únicamente, en contraste con el enfoque de Baumgartner y Jones, por la capacidad del subsistema para protegerse de la injerencia externa. También, como queda patente en el estudio de caso, la estabilidad y continuidad en el tiempo del diseño de la política tiene que ver de manera fundamental con su capacidad para generar incentivos entre los distintos participantes que estimulen la conformidad. La estabilidad se ve reforzada por el papel socializador ejercido por el diseño sobre las poblaciones objetivos y los participantes en las asunciones (normas y valores) implicadas por aquél, alimentando así el consenso implícito en torno a los elementos de la política ligados a dichas asunciones.

Así, el núcleo central de la política de formación de investigadores se mantuvo estable durante un siglo gracias tanto a la protección institucional del subsistema y a su aislamiento frente a las arenas macropolíticas (ambos elementos propios del mecanismo de retroalimentación negativa), como al mantenimiento de las expectativas de cumplimiento del contrato implícito, y el papel de la política como herramienta de socialización de las poblaciones objetivo en las propias asunciones que sostenían su diseño (elementos estos del mecanismo de retroalimentación positiva).

Es precisamente cuando este segundo mecanismo comienza a fallar durante las décadas de 1980 y 1990 como consecuencia de la erosión del contrato implícito, cuando comienzan a aparecer las condiciones que desembocarán en los procesos de cambio en la política analizados en los capítulos 4 a 7.

En cuanto a los mecanismos de cambio, frente a la tendencia señalada de los enfoques de referencia a enfatizar un determinado vector causal, en esta tesis se ha demostrado cómo la complejidad inherente a las dinámicas de las políticas públicas implica la posibilidad de que los cambios obedezcan a más de un mecanismo. El estudio de caso ilustra el funcionamiento de los tres mecanismos identificados, y cómo éstos pueden interactuar y combinarse entre sí para dar cuenta de secuencias explicativas más complejas.

Respecto a los distintos mecanismos, subrayar que, como cabría esperar, el control institucional de los responsables dentro del subsistema sobre el proceso de decisión y su aislamiento respecto a injerencias externas hace que el mecanismo de cambio predominante sea el endógeno, resultado de procesos de ajuste y aprendizaje. Podemos encontrar múltiples ejemplos, desde la mayor parte de los cambios introducidos convocatoria a convocatoria, hasta la puesta en marcha del Plan FPI en 1968.

Mucho menos frecuentes son los cambios directamente producidos por los otros dos mecanismos. En cuanto a la expansión del conflicto, esto se explica, por un lado, por los mayores costes que esta vía de cambio implica para los actores interesados en activarla, así como por la mayor dependencia para el éxito de otros actores y de un contexto de oportunidad favorable. El caso de la política de formación de investigadores es suficientemente ilustrativo a este respecto. Por otro lado, el mencionado control institucional de los responsables de la política sobre las decisiones, hace que éste mecanismo actúe fundamentalmente a través de la activación de cambios endógenos, y no de forma directa. Dos claros ejemplos examinados en el estudio de caso son la aprobación del Estatuto del Becario de Investigación, o las mejoras en las condiciones económicas de las becas introducidas en 2001, tras las primeras protestas masivas de la FJI.

Igualmente poco frecuentes son los cambios que obedecen al mecanismo de cambio exógeno. Cuando suceden, éstos suelen afectar no tanto al diseño de la política como a la configuración institucional o composición del subsistema por lo que, por tanto, las subsiguientes modificaciones de diseño, obedecerían al mecanismo de cambio endógeno. Un ejemplo es la aprobación del EPIF, proceso detonado por la victoria electoral del PSOE en 2004 y el consiguiente cambio de gobierno. No obstante, también pueden encontrarse casos de cambios en el diseño por impactos exógenos, como la ampliación de la población objetivo de los programas en 1994 como consecuencia de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea.